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让信息公开贯穿PPP项目全过程
来源: 中国交通新闻网   时间:2016/11/18   查看:899
公开信息有利于促进各方规范“真做PPP”和“做真的PPP”,有利于监管政府和企业实现物有所值和可持续发展。财政部日前发布的《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》,覆盖了PPP项目的识别、准备、采购、执行及移交的全过程,并以分阶段的方式详细给出了应该公开的信息,有利于实操;如果得以施行,将对推广规范的PPP起到非常积极的作用。
  PPP项目是企业替代政府去向公众提供公共产品和服务,因此,必须保护公众利益,包括满足质量、服务和价格等要求,而且,与政府提供的传统模式相比,应实现物有所值。因此,信息公开非常重要,以便让公众知情和参与监管,避免项目提供的产品和服务不达标或投资者获得暴利,以及由以上两点引发大规模公众反对(据笔者团队调研,我国上世纪90年代以来发生政企再谈判的38个PPP项目中,15.8%由大规模公众反对引起)。
  PPP项目投资较大、政企合作期长、流程和合同复杂、交易成本高,虽有助于减轻政府资金压力和债务透明化,但由于一些地方政府更考虑融资作用,不考虑物有所值,个别咨询机构也存在不专业、不尽职等问题,不能客观中立地提供专业意见(例如:市场长期需求预测本来就很难,但不尽职调查甚至为了项目可行而人为高估或合同设计不合理、不公平),而是顺应政府只想上项目,而物有所值和财政承受力评估走过场。这可能造成效率不高、矛盾后移、政府债务高、寅吃卯粮、代际不公平甚至违约等问题。因此,公开信息有利于促进各方规范“真做PPP”和“做真的PPP”,有利于监管政府和企业实现物有所值和可持续发展。
  PPP项目合同期长,但由于外部环境的不确定性、信息的不完整和不对称、人的有限理性,即便合同中设定了上下限和动态调节、调价等机制,仍然无法覆盖未来所有的或然情况及相应的合理对策,属于典型的不完全契约。一方面,在大多数国家特别是民主化程度不高的国家,企业与政府在契约关系中地位不对等,面对不确定性和政府的强势甚至违约,企业无法保障未来的权益,只能借助信息不对称追求短期利润,甚至利用PPP项目资产的专用性“敲竹杠”;另一方面,PPP将公共项目的部分控制权和风险转移给了企业,但终极责任仍然在政府。一旦公共产品和服务提供出现问题,甚至合同提前终止,企业和公众利益受损,政府也将为此付出巨大代价。因此,政企之间的合作,对未预测到的及合同中未尽事宜的友好协商解决,也需要信息公开。
  PPP项目参与方众多,成功的标准是“共赢”,即公众满意、政府获得好评、投资者得到合理回报、银行收回贷款本金和利息。其中,公众作为用户和重要干系人,却不在PPP项目的合同关系中,如果缺乏事先了解信息、参与决策和监管等机制以保障自身利益,若项目可能或已经损害公众利益,就有可能遭到大规模的反对,造成社会不和谐甚至动荡。因此,政企双方更应保证公正、公平、公开,保证交易合规合法,不仅要考虑当事人利益,还应考虑公众利益,以利于“共赢”。
  PPP项目通常是大规模的公共项目,对社会和自然环境影响深远,需要通过法律与合同来约束政企行为。但仅有这些约束是不够的,因为如果政府官员短视、腐败,企业缺乏社会责任感,咨询机构和律师不专业或有意无意地不中立、不公平,PPP就有可能成为政府推卸提供公共产品和服务责任的借口,咨询机构、律师和投资者攫取短期利益的工具。这将损害公众利益,反过来又将损害政府的公信力。为了避免这些不利情况,需要信息公开,以利于有效监督和约束各方。因此,信息公开是PPP项目共赢和可持续的基础。
  此外,PPP涉及的知识面广,非单一学科可覆盖,而且理论前沿性和实务操作性极强,需要具备复合型知识的复合型人才,还需要理论密切结合实践,故知识管理非常重要,如数据的积累、经验的总结、教训的反思等知识传递非常重要,以提高各参与方特别是政府与企业的应对和应用的能力。这也迫切需要信息公开。
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